注：摘自2012年3月1日《中國礦業(yè)報》。原作者：邢新田
編者按：這是篇長文章，破例在本欄中刊出的原因是，探礦權的科學配置是礦政工作中的核心，也是找礦突破戰(zhàn)略行動成敗的關鍵。再者，本文“道理”說得很透（對與不對，讀者可自己鑒別），充滿理性。更可貴的是，文章“破中有立”，提出了建設性的意見。
問題是，讀這樣的文章要靜下心來，“浮躁”的心態(tài)一定會將它棄之一邊，而更重要的是，要“知言而思”，尤其是地方政府的決策者們，在琢磨透其中的道理后，會越障前行。
不過，文中的一些觀點畢竟還是觀點，上升為制度還有很長的路要走。同時，可以預料，有些觀點也會有值得商榷的地方，這不要緊，可以“百花齊放，百家爭鳴”，但有一條應該堅持——要善治善為，就應該從矛盾最突出的地方入手。
一、慎以“招拍掛”出讓探礦權因由簡析
10多年以“招拍掛”為主的出讓探礦權（主要是拍賣，掛牌是變相的拍賣，招標成為虛設和陪襯，下同），雖對打破傳統(tǒng)的探礦權無償取得，確立有償出讓的格局，從根本上改變由國家統(tǒng)攬地質勘查費用的局面，促進地質勘查投資多元化，社會投資占主導地位等方面發(fā)揮了重要作用，但實踐也證明尚存在如下問題：一是產(chǎn)生擠出效應，使有地質找礦能力的國有地質勘查單位的探礦權逐年縮減。據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年報》統(tǒng)計，2004年至2007年，國有地質勘查單位擁有探礦權數(shù)分別占探礦權總數(shù)的51%、43%、41%、33%，使這支從事礦產(chǎn)勘查的主力軍，變成了“出資人”的“打工仔”。二是產(chǎn)生干擾效應，極大干擾了地質勘查市場的正常秩序，把專業(yè)性很強、他人很難涉進的礦產(chǎn)勘查領域，變成了炒賣礦權、“圈而不探”、牟取暴利的“戰(zhàn)場”。這兩大問題已成為加強地質找礦的主要障礙，因此，從維護探礦權出讓理性、公平、有序競爭出發(fā)，權衡取舍，還是慎以“招拍掛”出讓探礦權為好，其主要因由有以下幾點。
(一)尚無充分的法律、法規(guī)依據(jù)
一是不符合礦業(yè)法律法規(guī)規(guī)定。1996年國家修改后的《礦法》明確規(guī)定，“勘查、開采礦產(chǎn)資源必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權、采礦權”。1998年國務院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第八條和第十六條分別規(guī)定，按照申請在先的原則，依法登記，按規(guī)定繳納探礦權使用費和通過招標投標等方式取得探礦權。國土資源部出臺的《關于進一步規(guī)范探礦權有關問題的通知》（國土資發(fā)[2009]200號）和《關于進一步完善礦業(yè)權管理促進整裝勘查的通知》（國土資發(fā)[2011]55號）等文件，進一步明確了探礦權申請人的主體法人性質；對擇優(yōu)出讓探礦權提出了具體要求，明確提出要為國有地勘單位合理配置高風險勘查空白區(qū)的探礦權；并對以“招拍掛”出讓方式，提出了嚴格限制意見，同時否定了“一律”的做法，而采取針對不同情況分類出讓的方式。
二是違背國家“行政許可法”對資格、資質的嚴格要求。一律以“招拍掛”出讓探礦權是機械借鑒了土地使用權出讓的做法，二者管理法理本質不同，探礦權是公法色彩濃厚的私權，其主體有嚴格資格、資質要求，其出讓是行政行為，由行政法律規(guī)范調整，國家進行行政許可；而土地使用權出讓是民事行為，由民事法律規(guī)范調整，只需要例行登記。根據(jù)2003年國家頒布的《行政許可法》第十二條第三項規(guī)定和第五十四條規(guī)定，探礦生產(chǎn)活動應屬于具有特殊信譽、特殊條件、特殊技能、特殊資質、服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的特定行業(yè)，是需要行政機關“作出行政許可的決定”。因此，《礦法實施細則》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行行政許可證制度”?？辈榕c開發(fā)雖都需要國家行政許可，但二者也不盡同，《行政許可法》第五十三條和第十二條第二項規(guī)定對有限自然資源開發(fā)利用，行政機關應當通過招標、拍賣等方式作出決定。這顯然涵蓋了以礦產(chǎn)資源開發(fā)利用為客體的采礦權，但并沒有涵蓋以勘查權利為客體的探礦權，因為二者有原則區(qū)別。采礦權屬于物質生產(chǎn)，其生產(chǎn)過程和生產(chǎn)結果都是確定的，礦產(chǎn)資源的賦存條件起主導作用；而探礦權是知識生產(chǎn)，其生產(chǎn)過程是探索性的，生產(chǎn)結果是風險性的，其成功率僅有2%左右，勘查者的智力資本起主導作用。因此，國務院2008年發(fā)布的《地質勘查資質管理條例》第二條規(guī)定“從事地質勘查活動的單位，應當依照本條例的規(guī)定，取得地質勘查資質證書”。綜合上述，一律“招拍掛”出讓，是違背國家行政許可對地質勘查行業(yè)特定的資格、資質要求的。
（二）背離“具體事物具體分析”唯物辯證法則
唯物辯證法告訴我們，事物發(fā)展雖是絕對的、普遍的，而事物發(fā)展形式則是相對的，是有其特殊性的。對于物質的每一種運動形式，尤為重要的是，注意它的特殊點，注意它和其他運動形式的質的區(qū)別。因此，制定政策，必須堅持“具體事物具體分析”，實行區(qū)別化的政策。顯然，這種不分勘查礦種，不分成因類型，不分風險程度，不分勘查階段，不分勘查區(qū)域等一律“招拍掛”出讓的絕對化的做法，是背離“具體事物具體分析”唯物辯證法則的。
（三）與地質找礦自身特性相悖
溫家寶總理明確指出：“地質工作是實踐、認識、再實踐、再認識的反復深化過程。它的特點是科學與技術一體化，調查與研究一體化，野外工作與室內工作一體化，宏觀思維與微觀認識一體化，多學科綜合、多工種集成。按照這樣的內在特點開展地質工作，就要綜合應用地質、地球物理、地球化學、遙感、實驗測試等理論和技術，在新科技革命條件下尤其應該這樣做”。經(jīng)過對各種地質現(xiàn)象和地質資料的觀察研究，弄清礦床成因和變化趨勢，科學掌握勘探礦床的地質特征，形成對地質客觀體的概念，再經(jīng)過可行性評價等。最后借助于外在化的文字、符號、表格、圖像等編寫成可以帶來預期收益的地質勘探報告和有關地質資料，作為礦山建設設計依據(jù)。因此，地質找礦是地質調查研究型產(chǎn)業(yè)，是知識生產(chǎn)，其成果是信息產(chǎn)品。它雖需要資本投入作支撐，但并不與資金投入正相關，由于勘查者的綜合要素不同，往往投入很大，血本無歸的比比皆是，而投入不多、收獲甚豐的也不乏其例。把風險很大、不確定性很強、成功率很低的地質勘查信息成果與“已經(jīng)存在的”，其價值、功能比較確定的古董、精制的工藝品、二手家具、土地等物質商品等同起來，一律“招拍掛”，這顯然是與地質找礦自身特性相悖的。
（四）三個概念的錯誤解讀
一是對探礦權價款的錯誤解讀。有的地方政府誤認為探礦權價款是礦產(chǎn)資源所有者的權益，“招拍掛”是為了維護國家權益。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條明確規(guī)定，探礦權人應繳納經(jīng)評估確認，由國家出資勘查形成的探礦權價款。這指的是由國家出資勘查形成的收益，是由探礦權區(qū)塊投入的經(jīng)濟豐度決定的，是典型的級差地租（Ⅱ）。因此，探礦權價款是探礦權出資者和勘查者的合法權益，國家要收取的是國家作為出資者的收益，而不是作為所有者的權益。因此，不管三七二十一，不聞出資者是誰，一律以“招拍掛”方式出讓，并全額繳納出讓金，顯然是很不適當?shù)摹?/span>
二是對探礦權出讓意義的錯誤解讀。有的地方政府誤認為出讓探礦權就要直接維護礦產(chǎn)資源國家所有的正當權益。因此，地方政府明確規(guī)定“空白區(qū)新設探礦權繼續(xù)實行‘招拍掛’形式有償出讓”，甚至有的地方政府還明確規(guī)定按礦產(chǎn)資源潛力評價的遠景資源量或經(jīng)過預查階段的預測礦產(chǎn)資源量，高額收取出讓金。這實際上是混淆了探礦權與采礦權、土地使用權之間的原則區(qū)別，它既不是“開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權利”，也不是在土地上種植或建筑，直接使用而受益的權利，而是“勘查礦產(chǎn)資源的權利”。國家在礦產(chǎn)資源所有權上設置和讓渡探礦權根本目的意義是鼓勵實現(xiàn)找礦突破。因為維護礦產(chǎn)資源所有者權益是在找礦突破之后，只有將探礦權增值為采礦權，把未知的礦產(chǎn)資源轉化為有確定存置空間的、能實際控制并用貨幣計量的、能為企業(yè)帶來預期收益的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，經(jīng)礦山企業(yè)生產(chǎn)礦產(chǎn)品，通過市場銷售，依照稅費規(guī)定，國家依法足額收繳資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，這才是維護礦產(chǎn)資源所有者權益的本質要求。資源稅是由礦產(chǎn)資源自然豐度和礦產(chǎn)地所處位置的條件而形成的級差地租（Ⅰ）；資源補償費是由礦產(chǎn)資源所有權決定的，相當于絕對地租。因此，維護礦產(chǎn)資源國家所有的正當權益，而不是找礦過程中，否則，就背離了探礦權出讓的目的意義，必然出現(xiàn)混亂。
三是對預防腐敗舉措的錯誤解讀。有的地方政府提出為預防產(chǎn)生腐敗行為，一律要以“招拍掛”出讓探礦權。預防腐敗當然是必要的，但是預防腐敗和按自然規(guī)律辦事完全是兩回事，遵循自然規(guī)律是第一位的，國際上比較公認的廉政國家，對探礦權也實行登記審批制度?？梢娭灰趯徟h(huán)節(jié)上公開、公平、公正，就完全可以防止腐敗行為。反之，有些地方實行“招拍掛”，不也發(fā)生過串標、陪標等丑聞嗎？
二、選擇適當配置方式綜合淺述
1996年國家修改后的《礦法》和2006年出臺的《國務院關于加強地質工作的決定》都明確要求，探礦權實行有償取得制度。因此，探礦權必須實行市場配置方式。為此，應注意把握如下幾個問題：
（一）關于探礦權的設置問題
探礦權的設置是探礦權配置的源頭，是國家對探礦權市場宏觀調控的首要環(huán)節(jié)。一要堅持探礦權設置統(tǒng)一規(guī)劃，要以礦產(chǎn)資源潛力評價為基礎，充分考慮勘查程度，保持已知勘查信息的完整性，符合礦產(chǎn)資源勘查布局，實行綜合勘查，綜合評價，做好探礦權區(qū)塊統(tǒng)一合理劃分；二要堅持探礦權投放總量控制，要以國家礦產(chǎn)資源規(guī)劃為基礎，與探礦的技術與資金能力相適應，把握好投放的時序、重點和力度；三要健全和完善約束與退出機制，加強嚴格的監(jiān)督管理，不按規(guī)定完成相關工作，必須及時退出，堅決制止“圈而不探”、炒作礦權的行為。
（二）關于選擇適當?shù)氖袌雠渲梅绞絾栴}
選擇適當?shù)氖袌雠渲梅绞绞翘降V權配置的核心要求，根據(jù)我國現(xiàn)行礦業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定，應主要選擇兩種配置方式：對于空白地探礦權，應嚴格按照申請在先的原則，經(jīng)依法批準，逐年繳納探礦權使用費出讓探礦權；對于非空白地探礦權，即由國家出資經(jīng)過預查以上的地質工作并獲得有價值的找礦信息（非公益性信息）的探礦權，可以通過招標投標的方式有償取得，并由登記管理機關組織評標，綜合考慮探礦權申請人的資金能力、資質等級、技術實力、勘查方案和業(yè)績信譽等條件，擇優(yōu)出讓探礦權，確定中標人。
這兩種出讓方式都屬于市場配置方式，市場配置資源的實質是商品進入流通，經(jīng)過交換，把它轉移到認為使用價值的人的手里，隨之發(fā)生形態(tài)變化，即商品變貨幣，貨幣變商品。因此，市場配置探礦權的方式，并不取決于探礦權使用費高低（可以核定），而是取決于是否進行流通，是否經(jīng)過交換，隨之發(fā)生了形態(tài)變化。由此看來，上述兩種探礦權的配置方式，既體現(xiàn)了商品進入流通、經(jīng)過交換、發(fā)生形態(tài)變化的共性，又體現(xiàn)了探礦活動高風險性、成果不確定性和探礦階段礦種的差異性，有效發(fā)揮了市場配置資源的基礎性作用。因此，已改變了行政無償配置方式，而且申請在先的出讓方式，也是國際上采用的“先來先得，行政允許”的探礦權出讓方式的慣例。
（三）關于確定理性的出讓價格問題
確定理性的探礦權出讓價格（確定理性價格是對公開叫價的否定，下同）是市場配置探礦權的基礎，供求決定價格是市場經(jīng)濟中的基本規(guī)律，通過價格變動，及時把市場供求變化信息傳遞給買者和賣者，使他們做出正確決策，價格作為一只“看不見的手”施展它的魔力，自發(fā)調節(jié)經(jīng)濟運行規(guī)律。因此，要實施好市場配置探礦權，首先要理性確定出讓價格。探礦權的出讓價格相當于壟斷地租，即壟斷價格，雖由政府說了算，但是，受探礦權出讓目的的約束，“這種價格只由購買者的購買欲和支付能力決定”，這應作為理性確定探礦權出讓價格的一條首要準則。否則，價格缺乏理性，使理性的購買者望而卻步，就沒有真正的出讓市場，探礦權理性出讓乃至維護國家權益隨之化為泡影。
關于空白地探礦權出讓價格的確定問題。其出讓價格的理性確定應要把鼓勵找礦突破和完善探礦權人約束機制結合起來，科學核定探礦權使用費標準和最低投入額度，并對礦產(chǎn)資源勘查準入的整體資金能力等提出嚴格要求。
關于非空白地探礦權出讓價格的確定問題。其出讓價格的理性確定相對要復雜一些，非空白地探礦權，是指經(jīng)過勞動濾過的探礦權，自身有了勞動價值。因此，對其出讓價格確定，既要考慮理性受讓者的購買欲和購買能力，又必須遵循價值規(guī)律，二者應有機結合起來。市場經(jīng)濟規(guī)律是價值規(guī)律，是價值量在默默地支配著價格變動，價格的不斷漲落始終是圍繞著價值這個重心運動。因此，首先，應深化認識構成其勞動價值的基本要素。主要有：1.因探礦生產(chǎn)活動是一種行政許可的特許權，其成果價值應包涵獲取地質勘查資質特殊費用及其維護費用。2.因探礦生產(chǎn)周期長，它的活勞動和物化勞動的耗費，具有墊資資本的特點，其成果價值包涵了預付資本并隨時間因素和通貨膨脹因素的升值的價值。3.因礦產(chǎn)資源賦存狀態(tài)隱蔽性和多樣性，決定了探礦活動的風險性，其成果價值應包涵探礦生產(chǎn)風險值（指對找礦成功率和探明儲量誤差的折算）。4.因探礦生產(chǎn)是知識生產(chǎn)，是對礦產(chǎn)資源尋找、發(fā)現(xiàn)和查明融為一體的過程，其成果價值應包涵其發(fā)現(xiàn)權，類似于專利技術權的價值。5.因探礦生產(chǎn)成果價值從根本上來說，與已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源的使用價值相聯(lián)系，其成果價值與已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源的礦種、品位、規(guī)模、開采條件有關等等。其次，把握探礦權價格評估的基本方法?？勺杂X參照運用當前的探礦權價值成本途徑、收益途徑和市場途徑等不同評估方法，再根據(jù)購買者的能力和可能產(chǎn)生的級差效益，量以確定合理的探礦權價格。再次，建議列出專題，加以研究。建議運用“理性人考慮邊際量”的基本原理，市場經(jīng)濟的供求定理，壟斷市場基本理論，深入研究勞動濾過探礦權的理性價格。市場需求曲線是一條向右下方傾斜直線；邊際收益曲線是一條位于需求曲線之下的向右下方傾斜直線；邊際成本曲線是右上方的傾斜直線，當邊際收益（MR）=邊際成本（MC）時（即邊際收益曲線與邊際成本曲線的交點），求出利潤最大化產(chǎn)量；再找出與需求曲線交點，此時相對應Y軸的坐標點，既為該產(chǎn)品的理性的壟斷價格?？山梃b這一基本理論，緊密結合地質找礦的特性，研制勞動濾過的探礦權價格曲線和模型。
（四）關于依法維護探礦主體合法權益問題
依法維護探礦主體的合法權益是探礦權出讓市場有序發(fā)展的重要條件，“每一個社會的經(jīng)濟關系首先是作為利益表現(xiàn)出來”。
一要科學確定探礦生產(chǎn)主體。目前的礦業(yè)法規(guī)和部門規(guī)章都是把探礦權出資人作為探礦生產(chǎn)主體，而勘查者實際已成為出資人的雇傭者，這實際上是認為“有錢”就能找礦。實踐證明，這既不符合探礦生產(chǎn)活動自身特性，也不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，要特別注重發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性和主觀能動性的作用，在經(jīng)濟基礎所允許的范圍內，積極構建具有社會主義屬性的市場經(jīng)濟價值體系。要特別防止并力求降低“拜金主義”（貨幣拜物教）的影響，要正確處理勘查技術與勘查資本的關系。因此，應科學規(guī)定擁有相應地質勘查資質并有相應資金能力的法人單位為探礦權人。當出資者與勘查者不統(tǒng)一時，二者是“意思自治”的協(xié)議合作者，是“肝膽相照”的利益共同體，使勘查者成為探礦生產(chǎn)的真正主人。
二要從部門規(guī)章層面上，明確維護探礦主體合法權益有關意見。
要明確規(guī)定凡是非國家出資形成的探礦權收益，歸探礦主體所有,地方政府不能以任何名義再收取出讓金，切實維護其合法權益，最大限度調動探礦主體的主觀能動性。其權益由探礦主體支配，或在礦業(yè)權市場上，向礦業(yè)企業(yè)一次性轉讓，轉化為貨幣資金獲取增值收益；或自行依法開采獲取增值收益；或按《公司法》第二十七條，比照土地使用權可以作價出資的規(guī)定，將探礦權增值的采礦權評估后以股權出資，與礦山企業(yè)合資開采，或分紅，或依法轉讓股權受益；或以探礦權增值的采礦權與礦山企業(yè)簽訂協(xié)定，從礦產(chǎn)品銷售收入中，探礦主體享有應有收益等。以“采礦反哺勘查”、“下游反哺上游”，激勵探礦主體提交更多的有商業(yè)價值的礦產(chǎn)地。
三要研討勘查者與出資者的利益分割問題。根據(jù)政治經(jīng)濟學原理，剩余價值m是所耗總資本c+v的一個價值的增加額，探礦權的權益是探礦勘查者和出資者的共同成果。二者利益分割可參照目前技術參股以5%～25%的通行作法，充分考慮地質找礦高風險、長周期和高效益的特點，其探礦技術可占總收益的10%～30%左右。再根據(jù)礦種、找礦難度、勘查程度和礦床規(guī)模等因素，研制技術投入收益的測算公式為：Y=X·a·b·c·d，采用系數(shù)調正法，具體測算某探礦項目技術收益，其中Y為某探礦項目技術收益指標、X為流轉收益（剩余價值：m）、a為礦種系數(shù)、b為找礦難度系數(shù)、c為勘查程度系數(shù)、d為礦床規(guī)模系數(shù)等。
三、完善探礦權出讓調控機制的建議
我國建立的是社會主義市場經(jīng)濟，其主要特點之一是有較強國家干預的市場經(jīng)濟，要用看得見的手，去保護“看不見的手”，在國家宏觀調控下，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，這是我國的國情決定的。我國探礦權市場屬于要素市場，起步晚，問題多，更需要中央政府部門較強的干預，充分發(fā)揮我國的制度特色優(yōu)勢，以改善市場效果。
首先，應急出臺國家關于礦產(chǎn)資源管理的文件，《礦法》是1996年修改的，今天情況不僅發(fā)生了翻天覆地的變化，修改完善《礦法》雖迫在眉睫，但有個過程。因此，應急出臺國家關于礦產(chǎn)資源管理的文件，切實汲取正反兩方面的經(jīng)驗，對有關重要事項提出強制性要求。
其次，中央政府要制定和完善有關政策。如：全面總結中央地勘基金運作實踐，從進一步提高基金投入效果出發(fā)，傾聽各方意見，加強分析論證，完善基金管理政策。
第三，應著力解決市場勢力的影響問題。市場勢力影響的問題是市場失靈的突出表現(xiàn)，當前，探礦權出讓的市場勢力影響問題，主要是部分地方政府經(jīng)營或變相經(jīng)營探礦權，為追求地方GDP增長，以行政權取代了全民所有權，與探礦主體爭“權”奪“利”，通過探礦權出讓謀取暴利，把經(jīng)營礦權作為地方財政來源的重要渠道，作為考核某些地方官員的政績標準，已成為理性出讓探礦權的主要障礙。這只有通過中央政府強有力的監(jiān)督管理和行政干預，加以解決。
第四，健全探礦權管理的宏觀調控體系。主要是進一步樹立中央政府的主管部門的權威，健全和完善宏觀調控的內容和手段，在國家宏觀調控下，有效發(fā)揮探礦權出讓市場配置資源的基礎性作用，充分讓“看不見的手”施展其魔力。
